財經雜誌封面文章 《計生去留》

新一輪“大部製”改革方案如果在全國“兩會”上討論通過,人口計生委就可能整體併入衛生部。這意味著,組建32年之後,人口計生委作為一個獨立部門將不復存在。不過,機構改革與計生政策調整之間,目前並無直接聯繫,十八大以來,新一任領導集體尚未正式討論生育政策調整的議題。
       
然而,總和生育率遠低於人口代際更替水平,生育意願持續低迷,勞動力絕對數量首次下降,老齡人口上升的速度快過預期,進而造成實際贍養負擔加重,近百萬失獨家庭從精神慰藉到養老支持將陷入困境。透過種種矛盾可以看到,生育政策調整是觸及利益較少、​​受益者眾多、改革紅利最大的改革領域之一。因此,本屆政府任內,應當對未來的中國人口政策作出決斷。
  ——編者
“計生內部誰也不想合併,但大家心裡都知道,這是大勢所趨。”2月底,國家人口和計劃生育委員會一名官員對《財經》記者說。
此時正值中共十八屆二中全會召開,此次會議審議並通過了新一輪“大部製”改革方案。若方案在正在召開的全國“兩會”上討論通過,國家人口計生委將可能整體併入衛生部。這意味著,組建32年之後,人口計生委作為一個獨立部門將不復存在。
具體而言,國家人口計生委將與衛生部整體融合,其原有人員和職能將被拆分,在新的“衛生和人口計劃生育部”之下,設立單獨司局行使人口控制職能。而國家人口計生委原有的生殖健康、生育服務等職能,與衛生部裡職能相近的司局合併。
公眾最為關心的是,計生機構的調整,是否意味著中國的人口政策轉向?據《財經》記者了解,十八大以來,新一任領導集體尚未正式討論生育政策調整的議題。此次機構改革與計生政策調整之間,並沒有直接聯繫。不過,機構調整仍給予民眾“生育鬆綁”的想像空間。最主要的反對意見亦由此而生——專門機構都不存在了,計劃生育如何繼續實施?
實際上,中國未來的生育政策調整,已非國家人口計生委等部門層面所能左右。調不調,怎麼調,何時調,皆需中央高層拍板。但一個普遍的共識是,本屆政府任內須對未來的人口政策作出決斷。
就下一步調整而言,此前有關分省、分步驟放開“單獨二胎”(夫妻雙方一方為獨生子女,可以生育第二胎)方案測算最為詳細、進展最成熟,在體制內認同者最多,亦符合中國類似政策“循序漸進”的慣例。因此,未來政策調整,很可能延續這一思路。
  計生委下一步
早在十年前,有關計生委機構改革的呼聲就已出現。曾有的討論包括,計生與社會保障、衛生、發改委等部門合併,但均未進入實操階段。
國家計劃生育委員會創立於1981年3月6日,由五屆全國人大第十七次常務委員會會議決定設立,其作為國務院常設機構,負責全國計生工作。 2003年3月,在國務院行政機構改革中,這一機構更名為國家人口和計劃生育委員會,此後,其再無大變動。
近年來,隨著中國各項生育指標全面下降,人口控制壓力減輕,一度沉寂的改革討論重新升溫。基於人口形勢變化,各界皆認為改革契​​機已然來臨。據《財經》記者了解,兩年前,國家人口計生委內部即有十八大之後“大部製”改革“要動計生”的說法。
接近國家人口計生委的知情人士分析,此次“計生”與“衛生”合併方案被通過的可能性很大。主要原因在於,隨著人口壓力減輕,城市居民生育意願大幅降低,在省、地市一級,人口計生部門的人口控制功能已日漸萎縮,而其負責的生殖健康、節育等職能,與醫療衛生機構存在頗多重合,且受困於人員、技術等條件,難以與衛生系統抗衡。比如,人口計生系統在城鎮設有計生服務中心或計生服務站,但由於人們往往更傾向於前往條件更完善的醫療衛生機構,享受更好的生殖健康服務,計生服務機構的地位已顯邊緣化從這一角度而言,兩方合併,符合“大部製”改革精簡機構、解決職能重疊的方向。
目前,人口計生委系統的機構設置直達縣一級,即使在鄉鎮一級,也一般設有計生辦和計劃生育服務中心,二者通常是同一機構的“兩塊牌子”。
在河南省鄭州市中牟縣劉集鎮,鎮計劃生育服務中心(計生辦)共三層樓,第一層和第三層是提供生殖健康、生育服務的診室,第二層為行政人員辦公室。該機構共人員25人,只個別有公務員或事業編制,其他聘用人員支出需自籌。
3月4日,《財經》記者走訪該中心時看到,診室空無一人,玻璃門上了鎖。二層辦公室也房門緊閉,不見人員出入。
據劉集鎮計生辦副主任張艷軍介紹,計生服務中心屬於生育服務的孕前檢查、發放葉酸等項目,與鎮衛生院的功能重疊,村民更傾向於去專業水平相對較高的衛生院。
基層計生機構最重要的人口控制功能也已轉化為社會撫養費徵收。在劉集鎮,村民反映的情況是,社會撫養費徵收已經和計劃生育脫鉤,成為非第一胎新生兒上戶口的一項行政性收費,“還可以討價還價”。
除去基層計生機構的職能萎縮,就技術層面而言,計生委合併難度也不大。目前,國家人口計生委機關擁有行政編制143個,加上下屬事業單位,共約千人左右。相較於體量龐大的衛生部,人口計生委是國務院部委中較小的機構,各級計生服務中心也可與同級的衛生機構合併。
在國家人口計生委內部人士看來,整體融合是相對理想的方案,若是在衛生部下設獨立司局,人口計生委實際上被降格。整體打散併入,並將新部委更名為“衛生和人口計劃生育部”,則顯示計劃生育仍被置於重要地位。
  但是,挑戰依然存在。一直以來,衛生部以醫療專業人士為主,行政管理職能並不突出,而計生系統幹部更多承擔的是行政管理職能,新部門如何磨合,計生管理職能是否會弱化,令人口計生委內部有所顧慮。
  鬆綁後人口會反彈嗎
機構調整固然引人關注,但未來中國的人口政策走向,更是公眾關心的焦點。
前述國家人口計生委官員認為,城市的人口矛盾確已減輕,但在廣大農村,生育控制壓力依然較大。目前統計顯示農村生育率不高,部分原因在於一套強大的農村計生隊伍仍在發揮作用。
據不完全統計,全國人口計生系統人員近40萬人,在較大的鄉,專職工作人員多達十餘人,多由副鄉長主抓計生,實行超生一票否決制。在村級組織,計生責任由村幹部承擔,具體工作則由志願者開展,對超生者實施“盯防”。
就在今年2月22日,湖南省湘陰縣還發出通報,12名村支部書記因為計生工作不力,受到撤職處分。國家人口計生委內部亦有人擔心,機構調整之後,基層計生職能弱化,不利於農村的人口控制。 “政策一調,農村人口肯定要反彈,計生系統弱化了,生育還能不能控制住?”
據《財經》記者了解,在本輪機構調整的討論中,主要反對意見來自人口大省的主政者。他們擔憂,機構調整後,計生功能受到削弱,人口形勢一旦反彈,將給本省資源環境帶來壓力,並攤薄人均GDP指標。此外,一些當年的計生政策設計者,也強烈反對。
由於人的生育行為和生育意願之間存在差額,人類群體行為亦受“羊群效應”、公共服務等因素影響,放鬆生育政策之後,究竟會造成多大反彈,尚無法精確測算。
中央高層內部對農村人口反彈也有擔憂。 2011年4月,在“六普”數據公佈之前,中國人民大學社會與人口學院院長翟振武、時任國家人口計生委發展規劃信息司司長於學軍就人口形勢給中央政治局講課,對於生育政策調整之後的農村人口反彈的問題,有領導專門發問,但二位人口學家的解答未能說服當時的領導。
國際上一般認為,總和生育率達2.1可保持人口代際更替。在此之上,人口逐漸增加,其下則減少,被稱為低生育率。中國第六次人口普查數據公佈之後,總和生育率之低超出主流人口學界預期。翟振武依據每年新生兒約1600萬人推算出,總和生育率為1.6。聯合國人口司編制的《世界人口展望(2010)》認為,中國總和生育率在2005年-2009年間是1.64,預計2010年-2014年為1.56。
美國北卡羅來納大學人口中心研究員蔡泳、清華-布魯金斯公共政策研究中心主任王豐等學者測算,目前中國的總和生育率還不到1.5,已進入超低水平。
近年來,國家人口計生委一直將中國的生育率口徑保持在1.8左右,並稱有必要長期保持低生育水平。但其內部,對真實生育率能否達到1.8也存在不同意見。
但是,無論哪組數據都說明,中國的低生育時代已經來臨。
曾參與國家人口計生委生育政策調整方案製定的學者稱,國際經驗和歷史證明,人口一旦進入低生育時代,就很難大幅反彈。
從“六普”結果看,中國人口結構中,10歲以下少兒組降幅很快,人口受教育程度大幅提高,城鎮化進程加速、流動人口大幅增加,性別選擇依然嚴重,這些因素都會導致生育意願下降,且和生育政策之間沒有直接聯繫。
“近十年來,中國人的生育選擇越來越少受到生育政策影響,越來越多受經濟社會發展水平影響。”也就是說,即使生育政策調整,對人的終生生育選擇也影響有限。上述學者測算,按照分步驟放開“單獨二胎”的方案,長期來看,生育率將從1.6回升到1.7-1.8左右,依然符合“長期穩定低生育水平”的政策預期。
對於城市生育政策調整後,是否會引發農村人口反彈直至“失控”的擔憂,大部分人口學家認為,事實上,在中國農村,“二胎”已普遍存在,即​​使政策調整,主要的人口增量會出現在城市,並且只是將過去不合法的“二胎”合法化,不會造成新的“人口爆炸”。
中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員鄭真真曾長期跟踪農村生育意願。自2007年開始,她在江蘇農村進行的跟踪調研顯示,在2萬餘名婦女的樣本中,18歲-43歲育齡婦女總體生育意願都不高,平均理想子女數為1.65個,平均希望生育子女數為1.42個。
2010年,鄭真真在進行回訪時發現,2007年明確表示自己“肯定會再要一個孩子”的婦女(符合二胎生育政策),只有44%生了二胎。而在2007年明確表示自己“不打算要”的婦女中,僅有2%生了二胎。鄭真真表示,這說明農村的生育意願也在下降,而且,人的真實生育行為往往低於生育意願,放開生育政策,對農村生育的激勵非常有限,“農村居民的生育行為也是理性的,受到經濟、教育等條件限制”。
“從2000年到現在,第一波生育率下降是城市人口,第二波生育率下降是流動人口,現在農村本地非流動人口生育率也下降了。這是大趨勢。”鄭真真說。
“認為農村人口的生育行為仍處於無序狀態,這是一種傳統思維定勢。”前述人口計生委官員稱。
  舊方案新方案
據《財經》記者了解,生育政策的調整目前尚未列入日程,但未來幾年,生育政策調整最大的可能,還是沿襲過去分省、分步驟放開的“單獨二胎”方案。
上一輪“單獨二胎”方案自2007年醞釀,於2009年正式提上日程。 2010年初,全國人口計生工作會議上提出,“十二五”期間,“穩妥開展實行'夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子'的政策試點工作”。
當時,曾有多版“二胎”方案進入討論,有按女方年齡分步放開;有按省份逐步放開;還有如北京大學教授曾毅提出的“二胎晚育軟著陸”方案,即在適當晚育間隔前提下,不分地域、不分城鄉,也不論夫妻雙方是否為獨生子女,均允許生育第二個孩子。
最終,按省份逐步放開的“單獨二胎”方案入選,此方案被認為更好地體現了“平穩、逐步、有序、可控”原則。目前,中國內地各省皆已實施“雙獨二胎”政策——夫妻雙方都是獨生子女的家庭,可生育二胎。前述知情人士表示:“先'雙獨'、再'單獨',最終過渡到全面放開二胎,比較容易被接受。”此外,彌補獨生子女家庭為生育政策業已做出的犧牲,亦是個中考慮。
“單獨二胎”實施方案,最早設計了“三步走”策略:2011年,浙江等五省份首批試點;其後,開放北京、上海、天津等六個左右的省份;其他省份則為第三批。最終在“十二五”期內,實現全國全部放開“單獨二胎”政策(詳見《財經》雜誌2010年第7期“獨生子女政策謀變”)。
2010年11月初,方案經微調後,由國家人口計生委提交至國務院。當時,包括國務院“六普”領導小組成員、國家發改委副主任朱之鑫在內的數位官員,均預計“六普”主要數據出爐之際,即為政策調整一錘定音之時。
但在中央高層中,政策調整未取得共識,方案被“無時間表”地擱置。知情人士表示,當時決策層對整體人口形勢走向仍未有定論,對待人口老齡化也態度不一。一些意見認為,老齡化固然是大趨勢,但生育政策的變化對未來老齡化程度有多大的影響,尚不能準確評估。
同時,歷來的政府決策主要解決本屆任期內的問題,人口問題的負面作用將在未來逐漸顯現,老齡化高峰也出現在十多年後。對政府而言,調整生育政策並非最緊迫的問題,“解決民生和經濟等方面的問題更為優先”。此外,部分人口大省也對計生政策調整態度保守。
一位不願具名的國家人口計生委官員透露,生育政策調整重啟之後最可能採用的方案,是新成立的“衛生和人口計劃生育部”出台政策調整意見,經國務院批准後,轉發各省自願分步實施“單獨二胎”。由於主要的人口反彈顧慮在農村,政策調整將主要針對人口壓力較小的地區,而北京、上海這種特大城市,由於其人口資源壓力大,當地政府對人口態度謹慎,很可能在最後放開的省市之列。
在一些更積極的人口學者看來,時至今日,“單獨二胎”方案已過於保守,難以解決中國的少子化、老齡化問題。
2012年10月26日,中國發展研究基金會發布題為《人口形勢的變化和人口政策的調整》的報告,亦認為近期生育政策的調整方案應該是在全國分步實施放開“二胎” 報告建議,第一步,在城市地區和嚴格執行“一孩”政策的農村地區即刻放開“二胎”;第二步,2015年,在實行“一孩半”政策的地區放開“二胎”,最終實現全國全面放開“二胎”的目標。
鄭真真等學者也認為,2004年時,調整生育政策還可以考慮“單獨二胎”等漸進方案,現在九年過去,人口形勢已發生變化,“單獨二胎”政策內覆蓋的人群很窄,調整影響變小,應當採取更寬鬆的調整方案——全國直接放開“二胎”,容易操作且公平。
前述參與國家人口計生委調整方案起草的學者表示,中國的第四次生育高峰即將結束:上世紀80年代後期出生的人口普遍進入育齡,每年新出生人口在1500萬-1600萬人左右,待這一高峰結束後,上世紀90年代後期出生人口進入育齡,每年新出生人口數量將下降到1000多萬,比現在少400萬-500萬人。此間全面放開“二胎”,才有可能對沖生育水平快速下降的曲線,使人口變化波動趨於平緩,“現在是比較好的時機。”
  時機不可貽誤
相反,若政策調整一再拖延,帶來的影響可能是長遠且不可逆轉的。
2013年初,國家統計局局長馬建堂表示,2012年,中國15歲-59歲勞動年齡人口為9.37億人,比上年減少345萬人,佔總人口比重的69.2%,比上年末下降0.6個百分點這是勞動年齡人口在相當長時期裡第一次出現了絕對下降,“需要引起高度重視”。
勞動年齡人口從相對比重下降到絕對數量下降,勢必會造成勞動力結構性短缺問題的加劇。在人力資本質量相同的情況下,社會人力資本存量將會降低,勞動生產率也將相對降低,並通過影響社會消費和社會投資而嚴重影響總體經濟發展。
勞動年齡人口,乃至少兒組人口數量下降,與計生政策實施息息相關。根據中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州的研究,如果保持現行生育政策不變,未來20年中國人口增長速度將繼續減緩直至零增長。與之相對應,0歲-14歲少兒人口比例將從2010年的16.6%持續下降到2050年的11%左右;15歲-64歲勞動年齡人口比例將從2010年的74.53%持續下降到2050年的60%左右,這將導致人力資本後續供給乏力,勞動力來源受到嚴重製約。
一方面是勞動力絕對數量的下降,另一方面,老齡化進一步加劇。 “六普”數據顯示,老齡人口上升的速度快過預期。兩種變化疊加,造成實際贍養負擔加重。
清華大學公共管理學院教授楊燕綏認為,按照新數據,到2038年,統計贍養率很可能修正為1比2.6或者2.5,那麼,對應的實際贍養率可能修正為1比0.8甚至0.7。中國進入老齡化高峰期的時間也會提前到2035年,甚至更早。
北京大學社會學系教授郭志剛做過測算,假設生育率下降對老齡化的影響是4%,死亡率下降的影響只有0.5%,“相差8倍之多,幾乎沒有可比性。所以,計生政策導致的生育率下滑,對老齡化影響巨大”。
除去對經濟的影響,獨生子女政策帶來的社會問題也日益引起重視。根據王廣州的研究,按照寬窄不同的口徑推算,到2010年,中國由於實施計生政策累計出現的“失獨”家庭在64.5萬-100.3萬戶之間。這數百萬父母喪子之後,從精神慰藉到養老支持,將全面陷入困境。國家計生委原巡視員、中國人口福利基金會原理事長苗霞公開表示,“我們如果不解決好(失獨家庭)這個問題,就是對人民不負責任。”
多名人口學家呼籲,現行計生政策已日漸成為製約中國社會、經濟和人口等發展的重要因素,已經到了必須改革的關口。 “過去十年是徘徊觀望的十年,政策幾乎沒有變化,新一屆政府對此當有所作為。”一位不願具名的國家人口計生委人士說。




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